国家管网如何重构天然气市场

四川省经济和信息化厅经济运行处，天然气技术与经济

2017年5月，中共中央、国务院印发《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》，成为我国油气体制改革的纲领性文件，明确要求改革油气管网运营机制，并提出分步推进国有大型油气企业干线管道独立，实现管输和销售分开；完善油气管网公平接入机制，油气干线管道、省内和省际管网均向第三方市场主体公平开放。作为贯彻落实油气机制改革的具体举措，2019年3月，中央全面深化改革委员会第七次正式会议通过《石油天然气管网运营机制改革实施意见》，提出组建国有资本控股、投资主体多元化的国家石油天然气管道公司（以下简称“国家油气管网公司”），推动油气管线独立，实现“输配分离”。国家油气体制改革中关于油气管网运营机制改革要点暨成立国家油气管网公司，国家油气管网公司作为天然气产业链中承上启下的关键环节，其成立将给我国现行天然气市场体系及其运行机制带来深刻的变化，我国天然气市场和产业链各环节将迎来新发展机遇期。（2019年12月，国家管网正式成立。——能源情报备注）

1天然气管网体制机制改革是天然气市场化发展的关键

1.1国外天然气管道运营体制机制改革的经验启示

纵观国外天然气管道运营体制机制改革的经验，主要有3点启发值得借鉴：

①独立的立法，即制定天然气行业专门的法律法规和政策。制定天然气行业专属的、完善的法律法规和政策，是促进天然气管道乃至整个天然气行业发展的首要条件。

②独立的行业监管机构，即成立天然气行业的专职监管部门。成立天然气行业的专职监管部门往往是与天然气立法相伴生的，且通过专职监管部门出台相关法令政策，对法律法规进行适当补充完善，是天然气产业发展的核心必要条件。

③独立管网，即实施“输配分离”政策。天然气市场化的关键步骤是基础设施（管道、LNG接收站、储气库等）的独立运营，所有权的分离是保障无歧视地推进基础设施准入和确保市场公平透明的最有效的措施。无论美国还是欧盟，其天然气市场繁荣发展的重要原因都在于通过输配分离真正实现了管网向第三方的公平开放。

1.2我国天然气产业链体制机制现状及改革方向

1.2.1我国天然气产业链体制机制现状

通过多年的深化改革，我国的天然气产业链体制机制持续理顺完善，但仍存不足和短板，主要表现为：①上游环节生产供气主体较为单一，由于国内天然气生产的增长速度跟不上消费的速度，对外依存度持续攀升，给能源安全保障带来压力。②中游环节管网基础设施建设不足和互联互通程度不够，成为制约天然气行业发展的主要短板。③下游环节市场和价格机制不顺，影响天然气产业协调稳定健康发展，且随着体制改革的逐步推开，天然气行业“快速发展期”和“改革阵痛期”双期叠加，加之配套政策不完善，上中下游市场主体博弈日趋激烈。

1.2.2我国天然气产业链体制机制改革方向

我国天然气产业链体制机制改革将长期沿袭着“管住中间、放开两头”的总体思路推进，以强化“中间”端的监管确保油气基础设施的公平开放和第三方准入，为“两头”端的市场化改革创造条件，而“两头”端的市场化改革又倒逼“中间”端的管网独立改革，整个产业链条各环节的改革相辅相成的、相互促进。在此进程中，国家油气管网公司的成立将打破我国天然气行业长期以来竞争主体有限、运行效率缺乏的局面，通过输配分离重构我国天然气市场格局，整体推进天然气产业链体制机制改革向纵深发展。

1.3国家油气管网公司的优势

1.3.1国家油气管网公司带来的优势

国家油气管网公司的优势主要体现在：

①保证国家能源安全的需要。借由国家油气管网公司成立整体推进天然气市场化水平，确保多元化资源保障。

②加快推动国家油气体制改革的需要。现阶段成立国家油气管网公司是加快推进国家

油气体制机制改革的必然选择。

③促进天然气产运储销协调稳定发展的需要。通过成立国家油气管网公司加快管网建设，并通过公平开放和第三方准入，吸引更多市场主体积极参与到产运储销各环节的建设发展中来。

1.3.2我国已具备管网独立改革的基础条件

现阶段，我国已基本具备实现管网独立改革的基本条件，主要体现在：全国性管网架构初步搭建完成，互联互通工作取得实质性进展，为管网独立提供了基础设施基础；多元化供气格局形成，为管网独立提供了气源基础；较为成熟的市场条件为管网独立提供了良好的市场基础。

2国家油气管网公司将重构我国天然气市场体系

2.1以三大基础设施平台共享提升天然气市场供给侧有效供给

2.1.1共享管网体系输送平台

国家油气管网是国家能源系统基础设施共享平台，不再属于某家公司单独拥有和使用。油气生产商、城市燃气商、燃气电厂、大工业用户、油气贸易商等天然气市场体系产业链相关方均可以共享国家管网体系输送平台。国家油气管网公司将接受严格监管与监督，作为公共设施和共享平台，不以获得较高盈利能力为考核目标，而以保障油气安全足量输送，尽量降低管输成本，并获得基本盈利为努力方向。与此同时，国家管网将通过加大投资，加快建设管道的方式，满足不断增长的天然气输配需求。一个国家管网共享平台，成就一个公平交易、有活力的天然气市场。

2.1.2共享接收站周转平台

LNG接收站是获得境外液态气源的关键基础设施，而LNG接收站主要的输送渠道使国家油气管网，开放共享的国家油气管网将倒逼LNG接收站开放共享。破解LNG接收站能力不足关键瓶颈的战略举措，除了优先扩建现有LNG接收站接收规模的基础上，再科学规划布局一定量的LNG接收站，特别是冬季调峰能力需求较大的环渤海区域，当LNG接收站接收能力适当大于LNG周转需求时，共享接收站周转平台就水到渠成地实现了，保持一定间距的大规模LNG接收站是降低LNG接收站物流周转成本比较好的战略布局。适当大于LNG实际周转需要的共享接收站，与国家管网相协同，将使得中国用气更有保障。

2.1.3共享储气库仓储平台

天然气地下储气库是解决天然气产供储销协同发展最重要的缓冲基础设施。目前，中国的天然气地下储气库仓储能力严重不足，以前是管道和储气库一起核定盈利指标，在国家油气管网公司成立后，为共享的地下储气库设计出能获得基本盈利的商业模式至关重要。地下储气库的一项较大成本就是长期无法动用的垫底气，将垫底气作为国家战略物资储备由国家出资购买，将大大降低储气库的成本，放开气价后，储气库获得基本盈利就比较容易实现，而且确保气价不会出现太大的波动。大规模共享地下储气库群不仅是确保中国不再发生气荒的关键基础设施，也是保障中国获得更多淡季便宜气源不可或缺的仓储空间。共享储气库仓储平台是增加中国气源供应总量，降低境外气源购买成本，避免未来气荒的关键手段。

2.2以三大市场要素充分竞争提升天然气市场需求侧有效需求

2.2.1天然气供应充分竞争

国家油气管网公司的成立促使中国天然气供应更加多元化与市场化，天然气供应体系将发生重大变化，表现在：①中国国内生产主体将增加，各种资本投资天然气上游的积极性会得到激发，勘探到的天然气储量、开发出的天然气产量更容易进入市场，能在中国本土生产更多天然气，不仅增加气源种类和总量，比从境外购买的气源也减少了远距离运输费用，还能增加中国气源安全性；②国外气源供应也将多元化，开放共享的LNG接收站与国家管网平台，可以助力天然气行业各种参与者，根据市场变化与自己需求，签订购买长协、中短期合约、现货等多种形式的购买合同，对国际LNG价格判断更趋理性。

2.2.2天然气价格充分竞争

开放共享的国家管网、LNG接收站、地下储气库平台，与多元化、市场化的天然气供应形成的供给侧充分竞争，任何一家天然气供应商很难垄断左右中国天然气价格，特别是在淡季提价是很难实现的。管住中间、放开两头后，天然气行业参与者将更关注天然气的成本与价格，只有获得低成本的气源，才能收获较好的盈利，避免天然气运销捆绑模式将较高天然气价格转嫁到终端用户。中国本土更多气源生产，境外更多渠道气源购买，将使国内天然气价格得以充分竞争，有利于中国天然气价格整体水平降低。

2.2.3天然气调峰充分竞争

开放共享的国家管网、LNG接收站、地下储气库在接受严格监管基础上，放开气价，形成较为合理的淡旺季价格差价，并有一定的价格空间，允许地下储气库与LNG储罐群的仓储投资获得基本盈利，天然气行业参与方如果想获得更多市场份额，更多气源销售利润，必然要加大天然气仓储设施投资与气源的高抛低吸。由天然气调峰充分竞争形成有合理利润的市场化保供能力，远比行政命令强制执行的保供能力更能保证市场可持续、更健康发展。

3中国天然气市场和产业迎来新的发展机遇期

3.1推动中国天然气产业历史性进入市场化发展新阶段

国家油气管网公司的成立有助于吸引更多参与主体充分匹配供给与需求，从供应侧和需求侧两个层面重构我国天然气市场体系，推动天然气产业历史性进入市场化发展新阶段。从供应侧来看，有利于促进第三方公平准入，通过引入更多主体参与上游勘探开发，大力提升天然气的供给能力。一方面，投资主体多元化的国家油气管网公司，将带来多元化的管网投资主体，以及更为协调的利益平衡机制，推动油气管网加速建设。另一方面，通过管网的独立运营机制强化国家监管确保运输环节稳定的投资收益，并通过市场化的托运人制度和管容交易方式等多方推动管道容量资源的高效配置。

从需求侧来看，助推下游竞争机制完善，通过释放下游市场的活动，带动天然气消费水平的大幅提升。一方面，按照市场化方式从国内外市场多渠道获得价格合适、品质更高的天然气资源，其议价能力将得到大力提升；另一方面，可为天然气消费者提供更多用气选择，通过充分竞争的市场为用户提供更高质量的服务，天然气消费水平将持续提高，促进天然气行业大发展。

3.2促进天然气产供储销体系健康协调发展的新格局

国家油气管网公司成立将助力我国油气领域实现真正意义上的公平开放，提升我国天然气市场的生产、供应、储备、运输、销售等五大核心环节，整体促进天然气产供储销体系健康协调发展。

①在生产环节，通过产销分离培育多元化生产主体。管网互联互通和公平开放，促进油气商品在更大范围内合理流动，吸引更多生产主体进入，我国天然气市场生产主体将趋于多元。与此同时，外商投资负面清单取消油气勘探开发的外商独资限制为油气上游勘探开发环节引入竞争者创造有利环境。

②在供应环节，通过独立管网释放供应能力。有利于我国天然气供应环节的基础设施公平开放、基础设施使用效率提升，有利于更好地利用国外天然气资源，打破我国长期由三大石油公司主导国内天然气供应和进口管道气及LNG的供应格局，充分释放国内和国外两个市场的供应能力。

③在储备环节，通过独立运营，提升储备能力。有利于强化储备战略思维，有利于推进储气业务独立运营和建立顺价机制，通过大力推进储气服务市场化，促进地下储气库业务建设主体多元化和市场化运作，整体推进地下储气库建设步伐。

④在运输环节，通过市场运作与强化监管提升管网建设速度：一方面，有利于统一全国管网的规划、建设与调度，通过加快投资和融资体制改革，以市场化方式吸引更多投资主体参与管道与储备、LNG站衔接体系建设；另一方面，有利于强化管输环节的政府监管，为公平开放和第三方准入创造良好环境，从而整体加速实现管网互联互通，提升管网建设速度。

⑤在销售环节，通过输配分离激发市场竞争。打破现阶段国内天然气市场机制不健全、有效市场竞争不足的局面，有利于塑造更多主体参与、有效竞争的天然气市场，有利于形成上下游联动的价格传导机制，从而整体提升天然气资源配置效率，推动我国天然气行业价费改革、管放改革向深处推进。

3.3释放天然气上、中、下游全产业链高质量发展的新机遇

国家油气管网公司的成立有助于提高天然气产业链各主体的参与积极性和竞争程度，充分释放天然气上、中、下游全产业链高质量发展的新机遇。

①在上游环节，有利于提高天然气供应能力，打造多元化供应主体。实现输配分离，实现公平开放和第三方准入，将极大地提高天然气供给能力：一方面，由于生产后路通畅，将吸引包括外商和民营资本在内的更多市场主体进入国内上游勘探开发环节，中游环节的运输效率提升和下游环节的终端需求潜力释放，也将促使原有的上游开发主体加大勘探开采力度；另一方面，具有终端市场优势的企业，将通过向上游环节延伸实现产业链覆盖，并充分利用现有的管网、接收站等进口LNG甚至管道气，国内供气主体以及气源均朝多元化方向发展，整体提升我国天然气生产供应能力。

②在中间环节，有利于促进管网建设，改善管网投资建设效益，有效释放中间管网运输环节的发展机遇：一是吸引更多社会资本参与管网投资建设，拓宽资金渠道解决管网基础设施投资不足的难题；二是通过国家油气管网公司这一主体开展资本化、证券化运作，进一步释放管网投资建设的巨大潜力，改善管网投资建设的效益；三是通过公平准入和市场化的管容交易等方式，大力提升管网运行效率。

③在下游环节，有利于促进终端需求增长，增加用户选择权：一方面，其他供气主体可以公平进入到终端销售市场，其可充分利用多渠道的气源匹配不同需求的用户，用户选择权得以进一步提高，有助于提升市场活力和竞争程度；另一方面，通过理顺天然气产业链价格机制，吸引包括终端销售企业在内的更多市场主体进入到上游勘探开发环节，以及参与国外气源的采购交易，从而使上游环节提供更充分的气源供给，整体促进天然气消费和天然气产业发展。

4结论

1）借鉴国外天然气管道运营体制机制改革的经验启示，结合我国天然气产业链体制机制现状及改革方向，明确天然气管网体制机制改革是天然气市场化发展的关键。我国成立国家油气管网公司具有重大必要性，且已具备管网独立改革的基础条件。

2）从提升供给侧有效供给和需求侧有效需求两个层面，国家油气管网公司将重构我国天然气市场体系。一是以三大基础设施平台共享提升天然气市场供给侧有效供给：共享管网体系输送平台、共享接收站周转平台、共享储气库仓储平台；二是以三大市场要素充分竞争提升天然气市场需求侧有效需求：天然气供应充分竞争、天然气价格充分竞争、天然气调峰充分竞争。

3）中国天然气市场和产业迎来新的发展机遇期。一是深化供给侧和需求侧改革，推动中国天然气产业历史性进入市场化发展新阶段；二是改革优化生产、供应、储备、运输、销售五大环节，促进天然气产供储销体系健康协调发展新格局；三是聚焦天然气上、中、下游各环节，释放天然气全产业链高质量发展的新机遇。